Видео дня
Путин начал жестко экономить
Война Министерства финансов и Министерства экономического развития за то, как формировать бюджет, шла с начала этого года и в какой-то момент достигла невероятного накала. В марте на закрытом совещании у вице-премьера Сергея Собянина заместители министров начали обмениваться почти искусствоведческими упреками. Минэкономики обвинило Минфин в формализме, а представитель Минфина в ответ заявил, что в Минэкономики работают поклонники Томаса Мора, автора знаменитой «Утопии».
Сам по себе спор Минфина с Минэкономики об объемах бюджетных расходов - не новость. Так они ругаются каждый год: для Минфина главное - поменьше потратить, для Минэкономики - помочь росту бюджетными средствами. Но на этот раз на самом деле речь шла не только о бюджете-2011, а о стратегии посткризисного развития. Надо было найти ответ на вопрос, в котором компромисс невозможен: тратить больше в надежде, что рост будет выше инфляции, или экономить с тем расчетом, что низкая инфляция сама станет спасительным средством.
Кроме инфляции, Минфин боится второго витка кризиса и нового падения цен на нефть. Его рецепт: сокращение госрасходов и бюджетного дефицита на годы вперед. Минэкономики же предлагало резко, почти на триллион рублей увеличить расходы в 2011 и 2012 году, а кроме того, давать больше налоговых льгот для модернизации экономики.
Завершить спор удалось лишь на прошлой неделе. 14 мая на совместной коллегии Минэкономики и Минфина премьер примирил ведомства силой и окончательно закрепил за ними участки работы в новом проекте. Минфин будет координировать реформу в целом, готовить поправки в Бюджетный кодекс и другие законы. Минэкономики обеспечит связь идей Минфина с реальной экономикой и подгонит действующие федеральные целевые программы под новую бюджетную конструкцию. На этой же коллегии Путин поставил точку и в споре о госрасходах: как и планировалось, дефицит бюджета к 2015 году должен быть сведен к нулю.
В РЕЖИМЕ ПРАВКИ
В начале января, когда у вице-премьера и главы аппарата правительства Сергея Собянина прошли первые совещания по разработке проекта бюджетной реформы, ничто не предвещало беды. Государство хочет тратить меньше, а получать больше, нынешняя конструкция бюджета не оптимальна - надо что-то менять. Представители Минфина пришли на совещание подготовленными: первый набросок бюджетной реформы был сразу передан в аппарат правительства.
Директора департаментов Белого дома и заместители Собянина получили возможность высказаться и внести свои коррективы. Но ведомство Эльвиры Набиуллиной решило этим не ограничиваться и уже в конце января написало разгромный отзыв на проект Минфина. Главный вывод: «Проект структуры программы нуждается в комплексной переработке».
Минэкономики не согласилось с базовым принципом Минфина: все расходы должны быть программными и целевыми; их надо оформлять в виде больших бюджетных программ, за реализацию которых ответят министерства-координаторы. Минфин хочет сделать с министерствами то же самое, что уже сделали со школами, больницами и другими бюджетными учреждениями. Ведомства должны получать деньги под достижение конкретных целей, а не выбивать себе бюджет, отталкиваясь от расходов прошлого года.
Ведомство Набиуллиной сочло, что огромные госпрограммы станут бесконтрольными. При этом целевые индикаторы, по которым можно судить, как тратятся деньги, в новом бюджете не появятся, а значит, такая реформа стране не нужна. Но дело было не только в несогласии с конкретными предложениями Минфина. У Минэкономики к тому времени уже созрел собственный план спасения страны: после кризиса экономике нужны и налоговые льготы, и бюджетные вливания. Тогда страна за считанные годы сможет сделать инновационный рывок и отказаться от сырьевой зависимости.
Альтернативой минфиновской реформе должны были стать так называемые карты проектов по реализации «Основных направлений деятельности правительства» (ОНДП).
Еще осенью 2008 года правительство приняло знаменитую «Концепцию долгосрочного развития страны до 2020 года», или «Стратегию-2020». На ее основе правительство написало для себя план на четыре года: основные направления деятельности. Чтобы работа спорилась и было понятно, зачем и как добиваться целей «Стратегии», работу разбили на несколько десятков проектов.
Карты проектов, в отличие от долгосрочных минфиновских программ, ближе к формату федеральных целевых программ (ФЦП), который так любят в Минэкономразвития. В ФЦП легче внедрить новые расходы. Деньги, выделяемые на достижение социальных или экономических целей, должны были фиксироваться вместе с индикаторами их достижения. Но работа затянулась на год с лишним: ведомства плохо придумывали индикаторы, просили слишком много денег и не могли довести дело до конца.
В феврале эстафетную палочку у Собянина перехватил первый вице-премьер Игорь Шувалов - он провел первое совещание по разработке карт проектов ОНДП. Из почти пятидесяти карт проектов были выделены двадцать приоритетных, разработку которых надо было завершить в мае. «Шувалов - локомотив, - объяснял тогда чиновник Минэкономики его новый фронт работ. - Сейчас он сдвинет с мертвой точки эту махину, и карты проектов будут утверждены до середины года».
ДОКТРИНА КУДРИНА: ВТОРАЯ ВОЛНА
Минфин перешло в оборону. В конце февраля на своем сайте он опубликовал проекты двух доктринальных документов: «Программы повышения эффективности бюджетных расходов» и «Основных направления налоговой политики». О налоговых льготах и новых расходах речи там не шло. А на все поручения президента и премьера, касающиеся бюджета или налоговой политики, ведомство отвечало короткими, но энергичными письмами: у нас готовы проекты бюджетной реформы, их надо принять, а налоговые льготы Россия позволить себе не может.
«Ведомственная переписка Минфина, Минэкономики и аппарата правительства, - вспоминает чиновник Белого дома, - стала похожа на богословский спор». Стороны, как на Евангелие, ссылались на поручения президента, премьера и доктринальные документы вроде бюджетного послания Медведева или «Концепции долгосрочного развития».
Минфин, как и Минэкономики, упиралось не просто так. Еще в январе 2009 года в журнале «Вопросы экономики» Алексей Кудрин опубликовал статью «Мировой финансовый кризис и его влияние на Россию». «Это была внятная и доступная всем доктрина начальника», - объяснил сотрудник министерства смысл публикации статьи. Кудрин объяснил проблемы российской экономики двумя факторами: утратой контроля над госрасходами и резким притоком дешевых краткосрочных финансовых ресурсов из-за рубежа. И то и другое сказалось на качестве основных макроэкономических показателей: инфляция начала расти, а недорогие и долгие кредиты стали для большинства предпринимателей недоступны.
Кризис обрушил цены на нефть и резко сократил объемы денег, поступающих из-за рубежа. Схлопнулось все: и потребительские кредиты, и кредиты реальному сектору, и капитализация российских компаний. Эта ситуация не должна повториться, писал Кудрин, а значит, надо поставить под контроль бюджетные расходы, заморозить их и бороться с дефицитом бюджета. Если все получится - инфляция пойдет вниз, в экономику придут длинные деньги и развитие начнется само собой.
БЮДЖЕТНЫЙ КЛИНЧ
В правительстве сложилась парадоксальная ситуация: нужно было начинать готовить проект бюджета на 2011 год, но как это делать, по старому или по новому, никто не знал. На фоне этой неопределенности Минэкономики нанесло ответный удар. В середине марта в правительство поступил доклад «О приоритетах социально-экономической политики на 2010–2012 годы».
Ни один из ключевых индикаторов «Стратегии-2020» не будет достигнут, пишет в нем замминистра Андрей Клепач. Виной всему кризис и курс на сокращение дефицита. Если расходы бюджета в ближайшие два года не вырастут, о рывке можно забыть. Минэкономики предложило увеличить расходы бюджета на 1 триллион рублей в 2011 и 2012 году, направив половину этой суммы на рост социальных выплат и еще столько же - на стимулирование реального сектора и инноваций, прежде всего через госзакупки и строительство объектов транспортной инфраструктуры.
Но даже такие аргументы не помогли. 6 апреля у Путина прошло первое совещание, тема которого впервые была сформулирована в версии Минфина: о долгосрочных целевых программах (ДЦП). Минэкономразвития поручили разработать методику принятия ДЦП, но Минфин получило почти все, что хотело. Ведомству Алексея Кудрина было поручено до 1 июля 2010 года подготовить и представить в правительство предложения по «переходу к новой бюджетной классификации».
Тогда же, по словам сотрудника Минфина, стало понятно, что в основу доклада Путина Думе, с которым он выступил 20 апреля, будут положены тезисы, подготовленные в ведомстве Кудрина. Но формально проект Минфина все еще не был одобрен. 14 апреля вице-премьер Собянин посвятил очередное заседание рабочей группы бюджетной реформе и поручил Минфину за два дня учесть высказанные на совещании пожелания других ведомств и представить чистовик в правительство. Кудрин указание выполнил: 16 апреля программа была уже в третий раз официально внесена в правительство. Не учел Кудрин только два замечания: новых ФЦП после 1 января 2011 года принимать не будут, хотя на такой возможности настаивало Минэкономразвития, а деньги на здравоохранение регионы будут получать по одной программе, а не по нескольким, как настаивало Минздравсоцразвития.
Минэкономразвития предприняло последнюю попытку вмешаться в процесс утверждения минфиновской реформы. Накануне майских праздников ведомство внесло последний список замечаний к обновленной программе реформы. «Необходимо особо отметить, что проект Программы не содержит информации о том, каким образом Программа предусматривает повышение роли федерального бюджета в решении вопросов модернизации и инновационного развития российской экономики», - сетовал в письме Андрей Клепач. Программу и план мер по ее реализации по-прежнему предлагалось переписать.
ПРИНУЖДЕНИЕ К МИРУ
«То, что мирить их придется Путину, было понятно уже в апреле», - утверждает один из вице-премьеров. И Путин, который, по его словам, окончательно определился с поддержкой курса Минфина именно в апреле, начал это делать. На примере Греции и других стран Евросоюза Кудрин смог хорошо объяснить, что вторая волна кризиса, которая может случиться из-за высокого госдолга развитых и развивающихся стран, не миф, а вероятная реальность.
«Премьер просто не захотел рисковать, наращивая расходы и принимая идеологию проектов ОНДП», - уверен высокопоставленный чиновник. Упади завтра цены на нефть - и Россия останется и без подушки безопасности (почти все резервы будут исчерпаны в 2010 году), зато с огромными, уже ничем не обеспеченными обещаниями перед населением. На коллегии в минувшую пятницу Путин зафиксировал победу Минфина по очкам: бюджетный дефицит будет резко сокращен, а саму программу и необходимые для ее реализации документы надо принять в кратчайшие сроки.
Но, приняв на вооружение консервативный курс Кудрина, премьер все равно оставил для себя возможности провести агрессивный предвыборный пиар с раздачей денег. Два сотрудника аппарата правительства рассказали, что идея такой предвыборной программы уже готова. В результате долгих уговоров государственных банков, прежде всего Сбербанка, премьеру удалось получить их согласие на резкое снижение ипотечных ставок уже осенью 2010 года, по словам одного из чиновников, «до 7%, а может быть, даже и до 6% годовых». Если программа сработает, в предвыборном 2011 году несколько миллионов семей смогут улучшить свои жилищные условия. Другое дело - что будет с устойчивостью госбанков, но эту проблему государство будет решать уже после выборов.
Если же нет, не беда. В 2009 году правительство трижды вносило изменения в уже принятый бюджет, никто не помешает сделать это и в 2011-м, если нефть не подешевеет и у государства будут деньги. «Кудрин спорит со всеми, - говорит его коллега по правительству, - но лучше других понимает, что такое политическая необходимость».